Встали в стройку: города оставят без генплана
В России отменят генпланы крупных городов. Президент страны поручил правительству подготовить к 1 марта предложения, предусматривающие переход градостроительной политики на работу по новому документу. Именно он будет определять направления развития мегаполисов. Эксперты предполагают, что на смену генплану могут придти два документа: стратегия пространственного развития и комплексный план инфраструктурного развития. Обернется ли это бесконтрольной застройкой и исчезновением зеленых зон, какое ведомство будет руководить городским планированием и что от этого выиграют граждане? Об этом «Известиям» рассказали архитекторы, урбанисты и экономические географы.
Тормоз городского развития
«Известия»: Президент поручил к 1 марта подготовить предложения о переходе в крупных городах от генплана к документу, определяющему стратегические направления развития. Что эта инициатива даст городам-миллионникам?
Дмитрий Наринский, вице-президент Союза архитекторов России, профессор факультета городского и регионального развития Высшей школы урбанистики ВШЭ: По оценке Совета по градостроительству Союза архитекторов России, генеральный план в нынешнем виде не соответствует замыслам, которые были заложены в него изначально. Он перестал быть стратегическим документом, а превратился в тактический. В некоторые генпланы изменения вносятся по два раза в год. Бесконечно совершенствовать то, что сейчас не работает, нам кажется ошибочным. Лучше это радикально изменить.
Генплан как закон стал одним из тормозов городского развития. Глава стройкомплекса Москвы Марат Хуснулин говорит, что нужно отказаться от генплана, потому что любые изменения в инфраструктуре с точки зрения законодательства приводят к необходимости вносить изменения в этот документ.
Когда заканчивается разработка генплана, он уже устарел. Ни один стадион, построенный к чемпионату мира, не предусмотрен генпланом ни в одном из городов, но их построили, потому что была такая задача.
Надежда Косарева, президент фонда «Институт экономики города»: Генеральный план — не просто пространственная компонента социально-экономической стратегии. Это закон для публичных органов власти, который должен гарантировать баланс инфраструктурной обеспеченности территории с параметрами, основанными на функциональном зонировании. Следующий этап — правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Это закон для инвесторов, застройщиков по более оперативному использованию территории.
Сегодня градостроительное регулирование не интересно застройщикам и органам власти, в том числе органам местного самоуправления. Основные объемы застройки связаны с жильем, а оно всегда имело политическую цель: «Даешь больше объемов строительства жилья!» Поэтому постоянно происходило освоение новых территорий вокруг городов.
Как в этих условиях говорить, что нам надо ликвидировать генеральные планы и перейти к еще более слабому стратегическому пространственному планированию, которое никого ни к чему не обязывает? Пожалуйста, делайте — получите еще более негативные результаты в развитии наших городов и агломераций.
Ольга Вендина, ведущий научный сотрудник Института географии РАН, кандидат географических наук: Отказ от генплана не означает отказа от территориального планирования в развитии городов. Речь идет скорее о замене идеологии, стоящей за этим словом. Это важно, поскольку огромный и очень ценный опыт городского планирования, накопленный советскими институтами градостроительства, в современных условиях оказался обесценен.
Если в советскую эпоху был один субъект принятия решений и контроля их исполнения, то сегодня агентов городского развития множество, и каждый со своими интересами. Генплан, имеющий форму закона, не исполняется и исполняться не может, потому что нет инструментов принуждения к его исполнению.
На что заменить генплан? У нас нет опыта другого планирования, нежели советское. В силу инерции постсоветского развития мы не выработали новых институтов, которые могли бы подхватить падающее знамя генпланов. Если мы их отменяем, то остаемся в чистом поле.
Кирилл Гладкий, главный архитектор проектов архитектурного бюро «Остоженка», советник Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН): Вопрос, нужен ли генплан, следует адресовать субъектам градостроительной деятельности, которые им пользуются с момента принятия Градостроительного кодекса. Если генплан никому из них не нужен, то нужно провести исследование причин этого и последствий отказа от него. Мы должны, по сути, заново открыть для себя Россию на всех масштабных уровнях (страна — регион — город). Это и определит свойства документа, который придет на смену генплану.
Удивительное противоречие: у нас принято долгосрочное стратегирование до 2035 года в научно-технологическом развитии, и в то же время слабая градостроительная политика. Хотя процессы градостроительства гораздо более инерционны, чем инновации. Эта проблема проявлена в нынешних генпланах. По факту они стали документами обеспечения функционирования городов на стандартизированном уровне, а не программирования будущего.
Ярослав Ковальчук, руководитель магистратуры Urban Studies Московской высшей школы социальных и экономических наук: Сейчас у нас есть генпланы, но нет системы городского и социально-экономического планирования. Российские города развиваются не по генпланам, а исходя из других соображений их администраций. Программы «Моя улица» не было в генплане Москвы. Как и других программ правительства столицы — по транспорту, паркам, реновации. В других городах происходит ровно то же самое.
Статья почетного архитектора России Александра Кривова очень хорошо иллюстрирует общую логику системы планирования на всероссийском уровне: «Организационно система управления должна быть целевым образом гармонизирована и направлена на практическое принуждение к развитию».
«Принуждение к развитию» — гениальная фраза: за ней стоит идея, что можно заставить администрации городов развивать их. Есть поручения президента и вертикаль власти, есть прокуратура и вместе они должны заставить МСУ развивать территории. То есть вся логика мотивации администрации, глав, депутатов построена на страхе. Но когда нужно делать такие сложные вещи, как развитие территорий, мотивация страхом не работает.
Сложить или поделить полномочия
«Известия»: Какой документ придет на смену генплану?
Дмитрий Наринский: Пока есть только его концепция. Планируется не просто убрать генеральный план. Предлагается распределить часть его функции между стратегией пространственного развития и правилами землепользования и застройки, при этом расширить инструментарий регулирования в ПЗЗ.
Документ, который должен вычлениться из генплана, — комплексный план инфраструктурного развития. Под инфраструктурой я понимаю не только социальную, транспортную и коммунальную (фактически инженерную). Я бы добавил сюда экологическую инфраструктуру.
Сейчас почти вся градостроительная деятельность свелась к жилищному строительству. Наши города проедали инфраструктурные ресурсы, которые в них были заложены 30–40 лет назад, поэтому основной вызов современной ситуации — инфраструктурное развитие.
Развитие города должно носить вариантный характер, и горожанин должен получить возможность участвовать в обсуждении этих вариантов. Генплан — очень жесткий документ, он выходит на обсуждение уже на финальной стадии, когда подготовлен в полном объеме.
Кирилл Гладкий: Как ни называй генплан, суть от этого не меняется — нам необходим актуализированный с реалиями сегодняшнего дня документ программирования территории. Картина будущего наших городов не формируется генпланом в должной мере из-за институционального дисбаланса в сфере ответственности за его исполнение между муниципалитетом и регионом. Чтобы начать разговор о трансформации генплана, было бы неплохо проанализировать действующую социально-экономическую модель. И на основе этого разработать варианты перспективных моделей. Далее подобрать к ним адекватную рамку оформления. Таким образом и определится новый функционал генплана.
«Известия»: Означает ли вариативность нового документа то, что на месте будущего парка или больницы вполне могут появиться жилой комплекс или торговый центр?
Ярослав Ковальчук: Это регулируется ПЗЗ. Генплан — не инструмент прямого действия, а картинка будущего. Им можно поменять границы населенного пункта, а потом в ПЗЗ нарисовать зону 40-этажной застройки и застроить.
Дмитрий Наринский: Вариативность может быть в части направлений развития. Одна из сверхзадач, которые решают генпланы сейчас, — расширение городов. Основные битвы ведутся за прирезку новых территорий.
Мы много говорили, что безудержное расширение городов — это зло. Сегодня одна из основных задач — наложение вето на любые изменения границ населенных пунктов. Города должны развиваться в уже сложившихся границах, у нас огромные, неэффективно используемые ресурсы.
Ольга Вендина: Один из внутренних конфликтов городского развития — противоречие между стоимостью земли и ее ценностью как общественного блага, экономическим ростом и развитием.
Мы пережили эпоху Лужкова, когда реализовывалась модель города как машины выжимания денег, приоритет отдавался бизнес-проектам. Публичные пространства приватизировались, детские сады превращались в офисы. Необходимы механизмы, которые позволят ограничивать безудержное стремление к выгоде и компенсировать издержки от реализации общественно значимых проектов.
Надежда Косарева: Вся система градостроительного регулирования — это инструмент принуждения в публичных интересах.
Сейчас у всех органов публичной власти есть мотивация — 120 млн кв. м жилья к 2024 году. Это KPI, который вменили в обязанность всем субъектам федерации. Неважно, Магадан это, Воркута, Краснодар — все должны строить жилье. Очевидно, что даже эта мотивация не сработает, потому что там, где его не купят, его не будут строить.
Краснодарская агломерация занимает первое место по объему строительства жилья. Его доступность – одна из самых высоких в стране. Там надо копить на квартиру всего лишь полтора года, а средние показатели по стране — больше трех лет, в Москве — пять-шесть.
Но в результате простой гражданин Краснодарской агломерации получил только двухчасовые пробки, потому что город расползся, и никаким законом вы не это запретите — расползание можно ограничить только генеральными планами.
Это политический выбор. Что мы хотим? Слабое градостроительное регулирование и отличную доступность жилья? Тогда готовьтесь к многочасовым пробкам. Хотите комфортную среду? Тогда нужно жесткое градостроительное регулирование, но будет низкая доступность жилья. Каждый город стоит перед этим выбором. Большинство крупных мегаполисов выбирают комфортную среду.
Дмитрий Наринский: Генплан должен разделиться, в моем представлении, на два документа. Вся стратегическая часть уйдет в стратегию пространственного развития, которая войдет составной частью в стратегию социально-экономического развития. Другая часть, содержательная, должна уйти в комплексный план инфраструктурного развития. Третьим элементом в этой концепции являются Правила землепользования и застройки.
В идеале все три документа должны курироваться одним ведомством как на федеральном, так и на региональном уровнях. Так как именно Минэк отвечает за стратегическое и пространственное развитие, а также за весь комплекс земельных отношений, логично, что именно Минэк в итоге должен отвечать за три документа: Стратегию пространственного развития в рамках социально-экономического развития, комплексный план инфраструктурного развития и Правила землепользования и застройки. Минстрой – за стройку.
Идеальное пространство
«Известия»: Есть ли генпланы городов в других странах? Как они регулируют развитие мегаполисов?
Надежда Косарева: Генпланы под разными названиями есть во всех странах, за исключением Великобритании. Везде это открытые документы, которые проходят огромное число публичных обсуждений.
Виды Нью-Йорка
Кирилл Гладкий: В США есть генпланы и правила застройки и землепользования. Никаких проектов планировки территории – все отражено в ПЗЗ, как в регламенте. Этим документам уже лет сто. В них вносятся поправки, если их необходимость аргументированно доказана.
Ярослав Ковальчук: Любой землевладелец может подать заявку на внесение поправок. Действует многоступенчатая процедура публичных слушаний.
«Известия»: Есть идеальный или приближенный к идеальному зарубежный опыт, на который можно было бы равняться?
Кирилл Гладкий: Польша, бывшая ГДР. Fingerplan Копенгагена – хороший пример для нас. Четко проведена граница между тем, где можно вести деятельность, и тем, где нельзя. Горожане с 1947 года следуют этому плану. При этом Копенгаген – инфраструктурный центр агломерации, страны и, в какой-то степени, Северной Европы. Представляете, какой это уровень программирования и проектной культуры?
Плюсы и минусы
«Известия»: В чем главные плюсы предстоящих изменений, в чем возможные риски?
Ольга Вендина: Страшно разрушать и отказываться от того, что хорошо работало. Отмена генплана предполагает и деконструкцию всей системы, которая за ним стояла. Страшно, что этой ситуацией могут воспользоваться лоббистские группы, преследующие интересы личного обогащения.
С другой стороны, этот шаг открывает возможность развития градостроительных подходов и идей. Выводит профессиональную дискуссию из ситуации противопоставления российского и западного опыта, заставляет его критически переоценивать и адаптировать к реалиям российских городов.
Дмитрий Наринский: Плюс – в попытке выработки новых инструментов городского планирования. Это связано прежде всего с инфраструктурным развитием городов.
Но любые изменения не всегда до конца предсказуемы. Чтобы купировать эти минусы, нужен определенный переходный период. Должны быть сделаны пилотные проекты, предложены модели для разных типов городов.
Вид с реки Невы на Санкт-Петербург
Надежда Косарева: Концептуально я никаких плюсов не вижу, если не относить к их числу приведение текста закона к существующей реальности.
Минусы я вижу очень большие. У нас проблемы в слабом градостроительном регулировании, в пространственном развитии городских агломераций. Задача повышения качества и комфортности городской среды не может быть решена при такой системе. Отмена слова не отменит практику.
Кирилл Гладкий: Если трансформация – повод для того, чтобы всем договориться о базовых сущностях деятельности территориального планирования, то это, безусловно, плюс. В этом же сокрыт и риск. Если мы не договоримся, у нас не останется ничего объединяющего в профессиональном и процедурном смысле. И тогда все будет решаться кулуарно на уровне какой-нибудь «земельной комиссии».
Ярослав Ковальчук: Большой плюс в том, что сказана правда: генплан есть, системы планирования нет. Большие города должны постоянно менять генпланы, тратить на это деньги. Отмена генпланов дает возможность со временем эту непонятную, но существующую систему планирования связать с какой-то новой нормативно-правовой базой. Это большой шаг вперед.
Опасностей много. Самый серьезный риск в том, что, если начнут менять правила землепользования и застройки, которые как раз работают, то они перестанут работать.
