Депутаты чаще предлагают, реже принимают
Девять из десяти законодательных инициатив, касающихся уголовного права, связаны с ужесточением ответственности. К такому выводу пришли эксперты Центра стратегических разработок (ЦСР) после анализа законотворчества за период с 1 августа 2014 года по 1 августа 2016 года.
Всего за это время было внесено 237 законопроектов по вопросам уголовного правосудия, не считая поправок технического характера. Приняты были 42, то есть около 17%. При этом у инициатив, предполагающих смягчения и послабления, шанс быть принятыми был вдвое выше — они проходили в 29% случаев. Проекты, ужесточающие законодательство, принимались только в 14% случаев. Однако вносили их в семь раз чаще, поэтому в итоге за два года было принято втрое больше суровых законов (17), нежели смягчающих (5).
В целом из 140 законопроектов, предполагающих изменение уголовного законодательства, на его смягчение были направлены только 12%, в то время как 88% увеличивали меру наказания.
Из внесенных за два года поправок в уголовно-процессуальное законодательство 12 были направлены на усиление позиций адвокатов-защитников. Однако ни одна из этих инициатив не была принята. Точно так же не прошли все предложения, направленные на расширение полномочий прокуратуры. А из 12 законопроектов, направленных на ограничение использования мер пресечения, прошел только один.
Эксперты также проанализировали, насколько успешно проходили законодательные инициативы в зависимости от того, кто их внес. Оказалось, что из четырех законопроектов Верховного суда приняты были три. Законами стали все семь президентских инициатив. Проекты, внесенные правительством, принимались в 58% случаев (прошли 14 из 24).
В то же время инициативы самих законодателей, хотя и составляли основную часть от всех внесенных законопроектов, принимались редко. Депутаты Госдумы предложили за два года 147 проектов (61% от общего числа), однако сами приняли только 17 (12%). Члены Совета Федерации внесли 39 законопроектов (17%), но только три из них были приняты (8% от внесенных сенаторами).
По мнению авторов исследования, низкая результативность законотворческой работы парламентариев связана с большим количеством популистских предложений и с тем, что многие проекты не находили достаточной поддержки.
Эксперты также отмечают общую бессистемность законопроектной деятельности в сфере уголовного правосудия: как правило, предложения были не связаны между собой, а зачастую и противоречили друг другу. Многие инициативы были внесены после резонансных событий, и их качество юристы оценивают довольно низко.
Адвокат Центральной коллегии адвокатов города Владимир Максим Никонов, проводивший исследование, рассказал «Известиям», что результаты исследования свидетельствуют о тенденции на ужесточение наказаний и на введение новых составов преступлений в Уголовный кодекс.
Другая закономерность: если поправок в Уголовный кодекс вносится довольно много и при этом они зачастую плохо прописаны, то изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, регламентирующий порядок расследования и рассмотрения дел, гораздо меньше. Однако эти проекты гораздо качественнее, считает Максим Никонов.
— Поправки в Уголовный кодекс написать технически проще — изменить восемь лет наказания на десять лет не так сложно, — говорит адвокат. — При этом на такие поправки отреагируют СМИ и общественность. Это позволяет делать и своего рода политические высказывания — как только происходит какое-то резонансное событие, сразу появляется законопроект об ужесточении чего-нибудь. А то, что касается уголовного судопроизводства, находится в тени для обывателя, который, как правило, не очень знаком с его внутренней механикой. На этом сложнее получить общественное внимание. Уголовное же право всегда на поверхности.
Максим Никонов отметил, что инициативы, касающиеся уголовно-процессуального законодательства, формально направлены на улучшение процессуальных позиций потерпевших, подозреваемых и обвиняемых, но они сильно уступают по количеству поправкам в УК.
— Получается, что вносятся благие идеи, но далеко не все они реализуются. Например, ни один законопроект, направленный на расширение процессуальных возможностей адвокатов, не дошел до логического завершения. Хотя проблема очень насущная, — сказал он. — В целом же законопроекты не укладываются в какую-то единую концепцию. Получается несколько хаотичное законотворчество, и единой линии нет. Законодатель не может ориентироваться в том, в каком русле надо работать, и проекты вносятся по вкусовому принципу или как реакция на какие-то острые события. При этом у нас нет эффективного аудита со стороны научного сообщества.
Экс-судья Мосгорсуда, заслуженный юрист России и член СПЧ Сергей Пашин считает, что изменения в уголовно-процессуальном законодательстве, которые проходят, хоть и не носят собственно репрессивного характера, в большей степени служат интересам правоохранительных органов и судов.
— Эти изменения недемократичны, негуманны и направлены на упрощенчество и на уничтожение, скажем, суда присяжных, — сказал он «Известиям». — А прокуроры формально некоторые полномочия получили. Например, возможность обращаться за продлением срока пребывания под стражей в период, когда обвинительное заключение готово, и прокурор его проверяет. Это серьезная вещь.
