2 октября в Париже — очередная встреча лидеров России, Украины, Германии и Франции в «нормандском формате». Хотя уже месяц как нарушения режима прекращения огня сократились до максимально низкого уровня за всё время конфликта, никакого продвижения в решении политических вопросов по-прежнему не наблюдается. А ведь первому Минскому соглашению несколько недель назад исполнился уже год, а после второго прошло семь с половиной месяцев. И независимо от того, чем закончится парижская встреча, важно понять, почему эти соглашения до сих пор сработали лишь ограниченным образом.
Во-первых, потому, что в основном формате переговоров, в контактной группе (КГ), на практике возможно лишь решение очень мелких, второстепенных вопросов, тогда как серьезные проблемы могут решаться только в формате более высокого уровня. Это ясно было видно на прошлой неделе, когда 21 сентября министр иностранных дел ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер выступил с заявлением: «Я настоятельно призываю Киев и Москву не ставить вновь под угрозу соблюдение перемирия. Пока реально не гарантировано прекращения огня, возможна военная эскалация конфликта. Поэтому нам необходима реализация соглашения об отводе вооружений от линии фронта, достигнутого 12 сентября на нашей встрече в «нормандском формате».
Заявление прозвучало в канун очередной встречи контактной группы, но, несмотря на него, в Минске вновь не удалось договориться об отводе малокалиберной артиллерии и танков. А ведь об этом вопросе говорится как о почти решенном еще с конца июля, а из слов Штайнмайера следует, что на уровне глав МИДов соглашение уже достигнуто. В чем же дело? Видимо, в том, что министры договорились о неких общих вещах, а вопросы деталей надо было решить в контактной группе, где всё в очередной раз застопорилось, ибо дьявол, как известно в деталях.
Да, 29 сентября, то есть только после встреч Путина с Обамой и Лаврова с Кэрри, где, конечно, речь шла об Украине, стороны парафировали соглашение об отводе танков и малокалиберной артиллерии. Но реализуется ли оно, непонятно. Отвод предполагается завершить за 39 дней. Тогда как отвод тяжелой артиллерии, согласно Минску-2, предполагалось совершить за две недели (и до сих пор нет точных данных, осуществлен ли он). А главное, 18 октября и 1 ноября должны пройти местные выборы в ДНР и ЛНР, которые Киев рассматривает как точку невозврата в реализации Минских соглашений.
А вот успешные договоренности по разрешению кризисов на Балканах (Дейтонские соглашения, Охридское соглашение) — это пакет одновременно подписанных и очень детализированных документов по разным аспектам урегулирования кризиса, включая документы формально сугубо внутреннего характера, например Конституцию Боснии или поправки к Конституции Македонии. Минское же соглашение — это лишь две страницы текста стандартным шрифтом.
При этом договоренности по Балканам рождались на переговорах не аналогов контактной группы, а лидеров сторон — участниц конфликта и международных посредников. Причем переговоры на таком уровне шли долго и непрерывно, по крайней мере в финальной фазе. Так, соглашение по урегулированию в Боснии — результат трех недель переговоров, в ходе которых лидеры сторон, в том числе и главы международно признанных государств, фактически были изолированы от внешнего мира на американской авиабазе в Дейтоне. Охридские соглашения по Македонии были заключены после 11 дней непрерывных переговоров. Наконец, можно вспомнить и неудачный опыт конференции в Рамбуйе в феврале-марте 1999 года, которая длилась более трех недель, но здесь, несмотря на интенсивность дискуссий и высокий уровень представительства, согласие не было достигнуто, ибо Запад односторонне подыгрывал косовским албанцам.
А что мы имеем в случае с Донбассом?
Переговоры контактной группы, которые происходят раз в неделю-две и длятся несколько часов, плюс переговоры ее подгрупп, которые происходят дважды в неделю и длятся чуть больше. Это сейчас, а раньше встречались еще реже. Между тем очевидно, что в случае интенсивных постоянных переговоров высокого уровня сам ход переговоров давал бы импульс для внутренних процессов у участников конфликта, влиял на повестку дня в Киеве, Донецке и Луганске. Тогда как из низкого уровня и малой интенсивности Минского формата следует противоположное: внутренние процессы определяют характер переговоров. Сами же процессы идут в том направлении, который от договоренностей отдаляет.
Так, на Украине главным результатом внутренней эволюции после первого Минска стала неотличимость позиций президента Порошенко (которого год назад в Москве нередко относили к партии мира) и премьера Яценюка.
Не случайно, что единственный мало-мальски результативный документ — Минский протокол от 12 февраля — родился в результате 16-часовых переговоров лидеров четырех государств. Однако по сравнению с упомянутыми документами по Балканам он слишком общий, краткий, декларативный, а потому и ограниченно работающий. Многозначность хороша в поэзии, но международно-правовые документы она легко делает мертворожденными.
Поэтому многие международные договоры начинаются с толкования терминов, причем нередко тех, которые выглядят очень простыми. Например, договоры о разоружении определят, что считать танком, что — артиллерийским орудием и т. д.
Минский же протокол зачастую написан невнятно — например, если буквально понимать пункт 11, то получается, что проект Конституции Украины надо согласовывать с представителями «отдельных районов Донецкой и Луганской областей», а принятие постоянного законодательства о статусе этих районов уже не нужно. Наконец, сам механизм участия этих представителей в переговорах прописан несовершенно.
Так всюду речь идет о том, что это происходит «в рамках трехсторонней контактной группы». А как там идет диалог, хорошо видно пор недавнему интервью представителя Украины в подгруппе по безопасности, экс-премьера страны Евгения Марчука: «Формат работы нашей группы трехсторонний: Украина, Россия и ОБСЕ… Представителей отдельных районов Донецкой и Луганской областей приглашает координатор ОБСЕ, который ведет заседание и может задать им вопросы. Мы им вопросов не ставим… Они не являются стороной переговорного процесса. Будучи в статусе приглашенных, они не могут влиять ни на повестку дня заседания, ни на принятие решения».
Как сложился такой формат диалога? Видимо, это просто установившийся обычай. Ведь КГ не имеет своего регламента. Между тем формат этой группы весьма отличается от формата других контактных групп, которые неоднократно создавались с начала 1990-х в связи с кризисами на Балканах и в ряде стран Африки и Ближнего Востока. Те контактные группы состояли из стран-посредников и не включали в себя ни государства, где имеет место конфликт, ни тех, кто восстал против этого государства.
Но к чему привело новаторство в формировании украинской КГ, кроме затруднений в диалоге Киева с Донецком и Луганском? А ведь балканские переговоры происходили с участием формально нелегитимных сил, например боснийских сербов и косовских албанцев. Кстати, соглашение на переговорах в Рамбуйе предполагало подписи трех участников, которые именовались Федеративная Республика Югославия, Республика Сербия и Косово (хотя на тот момент было невозможно говорить о наличии у албанцев единого квазигосударственного образования). И отнюдь не вопрос признания их представителями Косово стал тогда причиной отказа Белграда подписать документ.
Может быть, в нашем случае что-то изменилось бы в случае согласованного со всеми сторонами проведения местных выборов в Донбассе? Да, конечно, лучше, если бы выборы состоялись при условии такой договоренности. Но означает ли это, что по их итогам украинская сторона получила бы легитимных партнеров для переговоров по статусу Донбасса, как неоднократно говорил Петр Порошенко? Ведь украинское законодательство не предусматривает за руководителями местных органов самоуправления права на ведение переговоров о статусе регионов. И Минские соглашения ничего не говорят о том, что с местными выборами формат диалога должен поменяться.
Кстати, кто был бы тогда субъектом переговоров?
Ведь выборы означают избрание как минимум полутора десятков мэров в Донецкой области и примерно такого же количества в Луганской? Не слишком ли это много? Может, удобнее было бы, если бы мэры собрались и сформировали две компактные делегации, куда назначили бы уполномоченных? Но такой шаг не предусмотрен законодательством Украины.
Разумеется, нельзя теоретически исключать, что после согласованных выборов в «отдельных районах» Порошенко снял бы эти сомнения и пошел на диалог, ссылаясь на то, что всё, что не запрещено, — разрешено. Но это лишь один из теоретически возможных вариантов, а исходя из риторики Киева, вполне допустим и другой: избранным мэрам как предварительное условие ставится публичный отказ выполнять распоряжений Захарченко и Плотницкого и всех структур ДНР и ЛНР. Мэры говорят — нет. А значит — снова тупик.
Кстати, если уж так важна легитимации переговорщиков как достоверных выразителей общественного мнения, то изначально можно было бы договариваться о том, чтобы в Донецкой и Луганской областях по мажоритарной системе под наблюдениям БДИПЧ ОБСЕ избрали по 1–2 уполномоченных «отдельных районов» на эти переговоры. Впрочем, на Балканах обходились без этого, а в данном случае, похоже, поезд уже ушел и в Париже дискуссия будет именно о правилах местных выборов.
Некоторые аналитики считают, что ужесточение риторики Порошенко в последние недели — как раз признак его вероятных уступок в Париже. Не отрицаю полностью правдоподобность такой гипотезы, однако накал обвинений президента в адрес Москвы и «сепаратистов» никак не готовит общество к подобному компромиссу, а напротив, сужает ему пространство возможностей для маневра.
Впрочем, исходя из итогов прошлой Минской встречи, можно предполагать, что встреча в Париже, если и достигнет результата, то лишь в виде наметок основных направлений по развитию Минского процесса. И, как было и раньше, наметок достаточно абстрактных. При этом почти невозможно будет ожидать прогресса, если конкретизация договоренностей будет вновь передана в контактную группу, а не станет делом многодневной международной конференции на уровне как минимум глав МИДов.
Но за всё время конфликта идея такой конференции не выдвигалась, обрекая Минские переговоры на неудачу. И, похоже, Европу сложившаяся ситуация как раз устраивает. Так, говоря об Украине меньше чем за неделю до Минска-2, на Мюнхенской конференции по безопасности Штайнмайер процитировал «Мировой порядок» Генри Киссинджера: «Настаивая сразу же на окончательном результате, мы рискуем кризисом или разочарованием». И далее добавил от себя: «Нам, к сожалению, чаще, чем хотелось бы, нужна передышка, широкий горизонт, а не мнимо простые ответы и решения».
К украинской же ситуации эти положения, видимо, применяются так: надо добиться промежуточного результата, заморозив применение оружия, но не гнаться за результатом окончательным, то есть политическим урегулированием. Тем более что такое урегулирование нарушит столь удобную монолитную проевропейскость Украины. А со временем мало ли что произойдет, может, вдруг режим в России сменится…
Но на самом деле подобный промежуточный результат как раз легко может оказаться примером «мнимо простого решения».
