Незабытое старое: нужен ли туризму новый отраслевой закон
На туристическом форуме в Актау (Казахстан) участники российского рынка выступили сразу с несколькими важными заявлениями, касающимися законодательства. Так, в отрасли крайне настороженно относятся к намерению Минэкономразвития принять новый закон «О туризме», который призван заменить действующий с 1996 года 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности». Тем более что у туроператоров сейчас есть более насущные проблемы: тяжелый переход на электронные путевки, сложности с агрегаторами. Решать их мешает постоянное изменение регулятора отрасли. Подробнее — в материале «Известий».
Закон не нужен
На пленарном заседании проходившего в Казахстане I Международного туристического форума директор ассоциации «Турпомощь» Александр Осауленко заявил, что в изменении законодательства надо идти эволюционным путем, а не революционным.
Речь шла о планах правительства РФ принять новый закон «О туризме», который должен прийти на смену «морально и содержательно устаревшему» закону 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности». Впервые новый законопроект был полностью опубликован еще в конце 2021 года. Однако, получив массу негативных отзывов, документ был отправлен на доработку регулятору.
— Почему-то каждый раз мы считаем, что если в законе что-то работает не так, надо поменять весь закон, — сказал Александр Осауленко. — Но в 132-ФЗ есть вещи, которые положительно себя зарекомендовали, которые хорошо работают. Бизнесу не нужны потрясения.
Вице-президент Российского союза туриндустрии, председатель комитета по предпринимательству в сфере туризма ТПП РФ Юрий Барзыкин также заявил в беседе с корреспондентом «Известий», что в отрасли выступают за эволюционные изменения на базе действующего законодательства и апробированных механизмов, которые уже работают.
— Законодательство должно меняться, но меняться к лучшему, а не загонять в угол туроператоров, создавая при этом большой теневой сегмент, — сказал он. — Новый закон не создается за короткие сроки в тиши кабинетов. Он должен обсуждаться с [профессиональным] сообществом. Но подчеркну, что никто не хочет, чтобы рынку стало хуже.
Заместитель гендиректора ООО «ТТ-Трэвел» (FUN&SUN) Александр Сирченко рассказал, что многих особенно беспокоит новое понятие турпродукта, которое собираются ввести в закон. Таковым предлагается считать комбинацию любой услуги и проживания, тогда как сейчас это «единый комплекс услуг по транспортировке и размещению». Александр Сирченко уверен, что новое понятие может сломать установившуюся на рынке систему.
Руководитель ООО «Юридическое агентство «Персона Грата» Георгий Мохов замечает, что старый закон модернизировался, улучшался, в него внедрялись подзаконные нормативные акты, которые и сделали документ работающим. В рамках регуляторной гильотины все эти подзаконные акты были перевыпущены.
В Минэкономразвития пояснили «Известиям», что новый отраслевой закон разрабатывается с профильным комитетом Госдумы, представителями рынка и регионам, но до его принятия будут внесены ряд поправок в 132-ФЗ.
Объем взаимодействия с представителями власти достиг сейчас фактически пика, но назвать его эффективным нельзя, заметил Георгий Мохов. Основная позиция бизнеса в этой ситуации — «оставьте нас в покое», потому что всё слишком быстро меняется. Представители отрасли часто не могут сформулировать свой взгляд на те или иные вопросы — и это сложность для регулятора. Но и сам бизнес сталкивается с большой проблемой, так как регулятор и его команда постоянно меняются. Последняя рокировка — упразднение Ростуризма и переход полномочий в Минэкономразвития — произошла в октябре 2022 года.
— При смене регулятора преемственности практически не происходит, команды просто меняются, и это основная проблема, — пояснил «Известиям» Георгий Мохов. — Передаются обязанности, поручения, сроки, горящие проекты, которые нужно дорабатывать, — и всё начинается заново.
Побег в серую зону
Один из примеров, когда старая идея проходит через несколько меняющихся регуляторов, — внедрение электронной путевки. Сейчас это основная проблема участников рынка, которую активно обсуждали на Туристическом форуме в Актау и на проходившем здесь же Международном конгрессе туроператоров.
Туроператоры должны были оформлять электронные путевки на каждого выездного туриста уже с 1 сентября, однако система оказалась очень спорной и сложной для рынка. В сентябре Минэкономразвития на несоблюдение законодательства закрывало глаза, а до конца недели, как сообщила ассоциация «Турпомощь», должен быть принят проект постановления правительства РФ, согласно которому сроки по введению ответственности за невнесение данных по электронной путевке отложат до 15 ноября 2023 года. Заместитель гендиректора компании «Тез Тур» Владимир Каганер заметил, что до принятия официальных поправок выездные туроператоры не работают с электронными путевками, надеясь лишь на устные договоренности.
С 15 ноября ответственность за неиспользование системы электронных путевок должна всё же наступить. Для внутреннего туризма такое обязательство наступит с сентября 2024 года. Между тем сертификация рабочих мест для работы с системой обходится, по подсчетам участников рынка, примерно в 1,3 млн рублей. Можно оформлять электронные путевки вручную, но объемы работы будут слишком велики. На каждого туриста — даже если их 100 человек в одной группе — нужно заполнить 54 поля с различной информацией.
Количество требуемой информации туроператоры считают откровенно избыточным. Сейчас несколько крупных туроператоров уже начали тестировать систему, чтобы на своем опыте понять, насколько она дееспособна. В резолюцию же по итогам форума внесли просьбу к Минэкономразвития исключить отдельные поля из формы электронной путевки. Если этого не сделать, предупреждают туроператоры, многие могут уйти от ответственности и затрат ресурсов в зону серого рынка.
— Мы не против того, чтобы электронная путевка начала работать, но призываем к тому, чтобы требования были исполнимы, — сказал «Известиям» Георгий Мохов. — А для этого нужно сделать максимально простым способ передачи данных и их учета. Убрать лишние сведения, персональные данные туриста. Такая информационная система всё равно выполнит свою цель — позволит государству отслеживать реальные обороты туроператора. В противном случае участники рынка могут начать саботировать исполнение закона.
Он добавляет, что непонятно также, как поступать, если турист не захочет передавать в государственную информационную систему сведения о том, с кем, куда он едет отдыхать и сколько за это заплатил. Это спровоцирует переход уже самих туристов на серый рынок. Тем более что избыточность собираемых сведений называют большой проблемой с точки зрения возможных утечек. Получается огромная база данных с очень чувствительной информацией о туристах.
Безответственно и непрозрачно
Еще одна серьезная проблема, с которой сталкивается рынок — неурегулированность вопроса с турагрегаторами. Владимир Каганер замечает, что туроператоры формируют продукт, реализуют его через дистрибьюторскую сеть, но должны соблюдать массу требований, формировать различные фонды ответственности и т.д. По сути, те же самые услуги по отдельности предлагают агрегаторы, но на них требования не распространяются, и ответственности они фактически никакой не несут. Сами агрегаторы при этом надеются, что им разрешат продавать комплексный продукт, а не отдельные услуги (размещение в отелях, перевозку, экскурсии). Продажа комплексного продукта приравняет их к туроператорам, но вот в соответствующем реестре такие агрегаторы состоять не хотят, нести финансовую ответственность — тоже.
— Необходимость законодательно определить статус агрегаторов в сфере туризма уже давно назрела, это нужно в том числе и для развития продаж туров через интернет-ресурсы, — говорит Владимир Каганер. — Тем более что с появлением мощных агрегаторов от «Яндекса» и других компаний доля таких продаж может серьезно вырасти, сейчас их около 5–7%. Отсутствие же четких критериев по разграничению туроператоров и турагрегаторов может привести к тому, что туроператоры начнут дрейфовать в сторону менее обременительного порядка работы, например дробления турпродукта на отдельные услуги. Это не будет способствовать повышению прозрачности отрасли.
Участники рынка признают, что сотрудничество с турагрегаторами отрасли полезно, но их деятельность нужно законодательно урегулировать. Сами агрегаторы этого не хотят и, как заметила заместитель гендиректора «Анекс Туризм» Яна Муромова, их представители на форум в Актау для обсуждения проблем внутри отрасли не приехали, хотя приглашение получили.
