Сам себе бюджет: кому помогут новые правила самообложения
Президент России Владимир Путин подписал закон, который расширил возможности применения самообложения в России: теперь скидываться можно на нужды не только всего муниципалитета, но и на отдельно взятый микрорайон, многоквартирный дом и так далее. Однако большинству россиян слово «самообложение» до сих пор незнакомо. Практика, когда люди собирают деньги на нужды своего населенного пункта и получают после этого поддержку от бюджета, широко применяется пока только в Татарстане. Что такое самообложение и каковы его перспективы в нашей стране — разбирались «Известия».
Референдум в подъезде
Закон, подписанный 11 ноября, внес на рассмотрение Госсовет Татарстана — чтобы самообложение могло применяться не только в отдельно взятом муниципалитете, но и в микрорайоне. Иначе получалось нечестно: дорога нужна на одном конце населенного пункта, а скидываются на нее всем селом. Кроме того, если раньше для принятия решения о самообложении необходимо было проводить референдум, то теперь достаточно схода.
Самообложение — это добровольный разовый взнос на целевые нужды, который делает население. Обычно подразумевается, что к собранным деньгам добавляют какую-то долю из бюджета, что должно стимулировать граждан. Первопроходцами в практике самообложения в России стали Пермский край и Кировская область.
По данным Минфина, в прошлом году самообложением занимались в 35 регионах на территориях 2787 муниципальных образований, то есть примерно в каждом восьмом муниципальном образовании России (по данным, предоставленным в распоряжение «Известий» Минюстом, в 37 регионах на территории 1,9 тыс. муниципальных образований). Объем средств, поступивший таким образом в местные бюджеты, вырос на 7,9% и составил 287,5 млн рублей. Из этой суммы 246,6 млн собрано в Республике Татарстан, на втором месте Кировская область, на третьем — Пермский край. Суммы там в разы меньше — 9,2 млн и 4,9 млн.
Как говорится в докладе Минфина об исполнении местных бюджетов и межбюджетных отношений в регионах России за 2019 год, «применение самообложения позволяет достаточно эффективно решать отдельные вопросы местного значения, наиболее актуальные для конкретных муниципальных образований, в основном связанные с развитием и обустройством территории». Подчеркивается, что 99,4% объема поступлений средств самообложения приходится на поселения — в основном сельские. Это связано со сложностью применения практики самообложения в крупных муниципалитетах. И по идее, эту сложность устраняет как раз подписанный на этой неделе закон, что «расширяет законодательные возможности использования института самообложения граждан», сообщили в Минюсте «Известиям».
— Мне кажется, эта норма действительно расширит географию, — заявил «Известиям» депутат Госдумы, президент Общероссийского конгресса муниципальных образований Виктор Кидяев. — Потому что стали возможны проекты, важные для отдельного района. Можно провести аналогию с большим домом, где трудно убедить жильцов сдавать деньги на ремонт всего в одном подъезде, а вот соседи могут теперь провести собственный референдум.
По его словам, половина проектов, реализованных с привлечением средств самообложения, касалась содержания дорог и мостов местного значения, 18% — благоустройства поселения. Есть проекты по водоснабжению, обустройству кладбищ и другие.
Политолог, основатель Школы местного самоуправления Наталия Шавшукова также считает, что такие законодательные правки разумны.
— Это разумное решение, особенно на разорванных территориях, где в одном муниципалитете одновременно есть и городские, и сельские территории, — заявила она «Известиям». — Там совершенно разные проблемы в разных микрорайонах.
Традиции и стимул
В ассоциации «Совет муниципальных образований Республики Татарстан» сообщили «Известиям», что практика самообложения «существует буквально в каждом муниципальном образовании».
— Предусмотрено выделение из бюджета республики дополнительных средств бюджетам муниципальных образований, в которых введено самообложение граждан: к каждому собранному жителями поселений рублю республика добавляет еще четыре, — отметили в ассоциации.
Подчеркивается, что именно сами жители на сходах определяют, какие вопросы будут решены. Самообложение проводится один раз в год — либо посредством сходов, либо посредством референдумов. Причем в Татарстане сходы и разделение населенных пунктов по микрорайонам применяли еще до того, как это появилось в федеральном законодательстве.
— В прошлом году три улицы в селе решили сложиться по 1000 рублей на дороги, в этом году их проложили, — рассказала «Известиям» председатель «Народного контроля» в Набережных Челнах и Тукаевском районе Резеда Шмелева. — И, например, всей деревней Суровкой сложились на тротуар, чтобы дети могли безопасно ходить в школу.
Популярность самообложения в Татарстане объясняют как раз действиями властей, которые очень активно стимулируют граждан выделять деньги из своего кармана, добавляя на каждый рубль по четыре бюджетных.
— Местные власти очень заинтересованы в самообложении, они вовлекаются в процесс, и это работает, — отмечает доцент кафедры «Финансы и менеджмент» Тульского государственного университета, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления Вера Левина. — Это не столько активная инициатива снизу, сколько усилия властей. Сами люди много денег собрать не могут, а бюджетные трансферты эту заинтересованность формируют.
По словам председателя комитета Госсовета Татарстана по местному самоуправлению Альберта Хабибуллина, в проекте бюджета республики на будущий год на самообложение уже заложен 1 млрд рублей.
Виктор Кидяев замечает, что Татарстан выделяется потому, что там опыт самообложения сразу дал положительный эффект, который увидело население.
— Мне кажется, когда в республике сильны традиции взаимопомощи, есть желание не затягивать проблемы, а решать их всем миром, то иного результата и быть не могло, — заявил он. — Плюс, конечно, требуется высокий уровень доверия людей к местным администрациям и к региональной власти, иначе просто не состоится ни один референдум, не сдвинется ни один проект.
Кандидат экономических наук, доцент Сибирского федерального университета Юлия Черкасова также отмечает, что в Татарстане сильные национальные традиции.
— Там есть определенные силы — необязательно представители власти, — которые могут народ попросить, организовать, — заявила она «Известиям». — К сожалению, в остальных регионах, и в нашем Красноярском крае в частности, тяжеловато с этим. Большой процент населения отказывается принимать такие коллегиальные решения, в силу, может, отсутствия доходов и отсутствия традиций помогать друг другу.
По ее словам, в Красноярском крае даже создавали специальную рабочую группу, разговаривали с главами администраций, ездили по муниципалитетам, но примеров сбора денег очень мало. Причем были и механизмы софинансирования, похожие на те, что применяются в Татарстане, однако и это не подействовало.
Есть контроль — нет явки
У многих общественников, впрочем, возникают вопросы, насколько честно проводятся референдумы и сходы граждан. Альметьевский активист, муниципальный депутат Андрей Лукин заметил в разговоре с «Известиями», что самообложение — реально действующий инструмент, но за счет чего он работает — это вопрос.
— Из тысячи сельских поселений в семи программа самообложения не работает, потому что там активисты производят контроль выборного процесса, — заметил он.
В ассоциации «Совет муниципальных образований РТ» сообщили, что в 2019 году сходы признаны несостоявшимися в 23 населенных пунктах из 2431, референдумы признаны несостоявшимися в семи муниципальных образованиях из 54.
Ранее также сообщалось, что жителей, которые не выплачивают взносы по самообложению после принятого на референдуме решения, штрафовали. Об этом рассказал «Известиям», в частности, председатель отделения «Народного контроля» в Татарстане Рафаэль Шакиров. По его словам, недовольных много — люди считают, что и так платят много налогов, не понимают, как формируется сумма, которую собирают в рамках самообложения, многие просто не ходят на референдумы и удивляются, почему явка оказывалась достаточной.
Представитель «Народного контроля» в Елабужском районе Регина Саяхова отмечает, что в этой программе всё на самом деле зависит от того, насколько активны граждане и насколько честно местное самоуправление. В ее районе опыт скорее негативный.
— Не все знают, что государство дополнительно оплачивает свыше той суммы, которую готовы платить жители, — рассказала она «Известиям». — Никто не ведет отчетность, на что были потрачены деньги, никто не проводит собрания, не говорит, сколько собрали, сколько доплатили и что решили сделать. Сейчас мы ждем схода, но до сих пор не было даже встречи с депутатами, власти не знают, что нужно жителям. И получается, что инициативная группа долго за что-то бьется, но в итоге фонарь ставит за свой счет.
Пример Резеды Шмелевой и ее района Саяхова называет положительным, отмечая, что там как раз все довольны программой. А Шмелева, в свою очередь, замечает: у них недовольны платежами чаще всего те, кто и налоги не платит.
Альберт Хабибуллин в комментарии «Известиям» признал, что в ряде районов были некие попытки штрафовать людей за невыплату взносов по самообложению, хотя у решения по референдуму нет законодательной силы. Однако, заявил он, республиканские власти не допустили повторения подобных штрафов.
— Любое хорошее дело можно испортить бездумным подходом, однако предусмотрены меры контроля, государственного и общественного, — заметил Виктор Кидяев. — Учитывая полную открытость и подотчетность процедуры, чтобы устроить здесь злоупотребления, потребовалось бы постоянное давление на жителей, что в современном обществе невозможно и не останется безнаказанным.
Выживательный минимум
— Проблема в том, что референдумы проходят в самых бедных местах, там, где не хватает собственных средств, — говорит Наталия Шавшукова. — Не секрет, что у нас большая часть муниципалитетов, особенно в сельской местности, не способны обеспечить выполнение своих собственных муниципальных функций, поэтому вынуждены прибегать к этой мере. Для сельских территорий это абсолютно порочная практика.
По ее словам, нужно по-другому рассчитывать налоговую базу, распределять налоги, остающиеся внутри региона, чтобы они обеспечивали сельские территории.
Вера Левина также замечает, что есть минимум бюджетных услуг, в который включен перечень вопросов местного значения, — и его должны финансировать из бюджета.
— В идеальном обществе должно было быть так: граждане проект предлагают, разрабатывают, а финансируется он из бюджета, — замечает она. — Финансовое участие граждан может быть, если речь идет о каких-то дополнительных работах, сверх того минимума — более комфортных условиях, например, более качественных детских площадках, обустройстве парков. А в сельских поселениях это касается как раз выживательного минимума: засорился колодец, течет крыша.
Такую же «идеальную» картину рисует Шавшукова: люди хотят построить себе дополнительную инфраструктуру и делают это официально, через ТОС, через референдум о самообложении. Она замечает, что пока же в России развито неформальное самообложение — например, в коттеджных поселках, в новостройках, где территория общего пользования, по сути, еще никому не принадлежит, люди могут построить себе дополнительную инфраструктуру сами, но потом ее снесут, потому что она никому не принадлежит.
Андрей Лукин также отмечает, что к самообложению как таковому относится негативно, так как налоговая система страны самостоятельно должна решать вопросы, связанные с инфраструктурой.
— Но все бюджеты у нас дефицитные, нет денег на элементарные задачи, — говорит он. — В итоге муниципалитетам приходится изыскивать средства, а единственный способ — это население. В этой ситуации самообложение может решать проблемы, потому что других возможностей для поддержания инфраструктуры у муниципалитетов нет.
Еще один способ
Говоря о распространении самообложения на всю Россию, Левина замечает, что более действенным является инициативное бюджетирование, а не самообложение.
— Инициативное бюджетирование не требует референдума, это более гибкий механизм, который развит в большем количестве регионов, — говорит она. — По нему инициативная группа — жители многоквартирного дома, дачного поселка, родители учеников в школе — может выйти с инициативой по реализации какого-либо проекта. Под это собирается часть денег, и дальше проект софинансируется из местного или регионального бюджета.
По ее словам, эта практика уже давно позволяет реализовывать интересы конкретной школы, двора. Здесь инициативная группа сама разрабатывает документы, собирает подписи, подает заявку на конкурс. Комиссия в муниципальном образовании отбирает проекты и реализует лучшие из них.
— Если сравнивать практики самообложения и инициативного бюджетирования, то будущее за последним, — уверена Левина. — В мировом контексте это тоже чаще встречается, практика эффективнее работает, лучше учитывает интересы людей, меньше функциональных барьеров.
Впрочем, Хабибуллин рассматривает инициативное бюджетирование в первую очередь как способ выявления наиболее горячих проблем, в решении которых заинтересовано население, а более широкие возможности видит как раз в самообложении.
